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民学百家魏延胜:说说民办学校分类管理

作者:民学网百家观点(www.chsis.com.cn) 2019年01月04日 来源:中国民办教育学生信息网 浏览:
民学网百家观点

新修订的《民办教育促进法》已于去年9月1日正式实施,从法律角度来说,中国民办教育已经进入分类管理的新时代。

现实感觉,民办教育分类管理仍然在路上,新民促法的真正落地,还有很长一段路要走。

 

新民促法的核心和关键是分类管理,就是对民办学校实行非营利性学校与营利性学校分类管理,区别对待,分类支持。

基本的游戏规则:

1.民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。

2.非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。

3.营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。

4.非营利性民办学校收费的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准,实行市场调节,由学校自主决定。

5.县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持;对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

6.民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。

7.新建、扩建非营利性民办学校,人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校,人民政府应当按照国家规定供给土地。

8.非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定处理

以上8条,就是新修订的《民办教育促进法》关于分类管理的有关规定。

 

简单解读一下:

是义务教育领域,不能设立营利性学校,培训教育、学前教育、高中阶段教育、高等教育领域,举办者可以自主选择学校的营利非营利属性;

是非营利性学校举办者不得从办学结余中取得收益,学校终止后剩余财产继续用于其他非营利性学校办学,即所谓活着不分红,死了不分财;营利性学校举办者按照公司法等规定从办学结余中取得收益,学校终止后剩余财产按照公司法有关规定处理。

是实行不同的支持政策。对非营利性学校和营利性学校在收费、税收、用地等多个方面采取不同的支持扶持政策。

再简单一点,营利性学校基本上就是教育企业,可光明正大的赚钱;非营利学校就是纯公益,按道理,不仅没有收益和回报,投入办学的资产变为学校法人财产,以后也无权处置;在两类学校上,国家采取不同的支持政策,营利性学校小一些,非营利学校大一些。

 

对于人大新修订《民办教育促进法》决定公布后(2016年11月7日),特别是《民办教育促进法》正式实施后(2017年9月1日)设立的民办学校,尽管存在一些具体的实施问题,但学校的营利非营利属性应该在举办之初就非常明确,义务教育之外的学校,举办者自主选择,合适就办,不合适就算;有关机关依法审批登记,依法监督管理。

需要解决的问题和做好的工作,一是加大宣传,做好政策解释和引导工作,让举办者真正清楚了解明白营利性学校和非营利性学校的区别,不能稀里糊涂的选择,导致举办者利益受损,为以后办学埋下不稳定隐患;二是出台地方配套实施意见,明确营利性非营利性学校不同的支持政策并确保落实,真正让非营利性学校得到更多的支持;三是尽快制定出台完善相关的审批登记的标准、流程细则,让两类学校审批登记程序更加明了便捷。

 

相对于新设立的学校,人大修法决定公布前设立的学校分类管理是个大问题,是贯彻落实《民办教育促进法》分类管理的核心问题、关键问题,重点难点问题。

 

原有学校虽然名义上都是非营利性学校,中国国情,举办民办学校是投资,逐利是大多数举办者的重要目的,或者是重要目的之一。虽然必须承认,很多举办者也有浓重的教育情节。原民促法的可以取得合理回报规定,就是对现实的认可。

在新民促法分类管理的新政面前,学校营利就营利,非营利就非营利,泾渭分明,已经没了灰色模糊地带;举办者必须二选一,对于义务教育阶段学校,没有二,只有一,只能选择非营利,不得营利。

 

这是一件较为头疼的事,义务教育阶段民办学校,是民办学校的主体;很多投资办学者,当初的办学目的,恐怕就难以实现和落实。

由允许适当营利(取得合理回报)到禁止营利(只能选择非营利),如果没有补偿奖励,对部分原义务教育阶段民办学校举办者来说,有失公允。

充分考虑了这一点,人大修法决定规定:本决定公布前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,根据依照本决定修改后的学校章程继续办学,终止时,民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

 

对原有学校,举办者可根据各自情况作出选择,一是选择营利性学校,算清楚帐,明晰产权,补缴税费,明确身份,按新法营利性学校规则继续办学;二是选择非营利性学校,修改章程,按新法非营利性学校规则继续办学,不想继续再办时,终止办学,算账,把欠学生的、欠教师的、欠其他人的各种债务还清后,综合考虑2016年11月7日前的办学投资和2017年9月1日之前的办学效益,对举办者进行补偿和奖励。义务教育阶段学校没得选择。

 

这里面涉及以下几个问题:

一是什么时间前完成选择,就是过渡期的问题。国家说由省里定,大部分省都在五年左右,也有的省意见也没定,说由市级政府定,市里会不会说由县立定?广东意见没设过渡期。据说有的省意见讨论稿曾定10到15年,民促法下一轮修订能不能到15年之后。

 

二是主动选择或者只能选择非营利性学校的终止奖励补偿办法和标准问题。这个问题是原有学校分类管理的关键问题,这个问题解决不了,原有学校的分类管理,只能出于半停滞状态,补偿奖励政策不确定,没法选择。

这个问题,是分类管理最大的难题。需要认真研究,拿出合理、合法、合规的具体政策,解决好补偿标准、奖励标准和时限等问题。国家把这个问题交给了省里,对省级政府的智慧是个考验。已出台的省级意见政策中,湖北、上海和浙江有明确说法,其他省似乎都悬着。

湖北:2016年11月7日前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,终止时,举办者在2017年9月1日前的出资可纳入补偿或奖励范围,清偿后的剩余资产可按不高于经确认的出资额返还举办者,仍有结余的,可视情况给予举办者学校净资产(扣除国有资产、捐赠、土地房产增值部分)15%的奖励。

上海:根据出资者的申请,由主管部门会同相关职能部门综合考虑其在2017年9月1日前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,从学校依法清偿后的剩余财产中给予出资者相应的补偿或奖励。补偿与奖励从学校剩余财产中的货币资金提取;货币资金不足的,从将其他资产依法转让后获得的货币资金中提取。同时印发的《上海市民办学校分类许可登记管理办法》做出了具体规定,专门有个附件,给出了具体的补偿与奖励金额计算方法。

浙江:浙江省教育厅发布的《关于现有民办学校变更登记类型实施办法(征求意见稿)》和浙江财政厅发布的《浙江省民办学校财务清算办法》征求意见稿中,对非营利民办学校补偿进行了如下规定:补偿或奖励数额综合考虑举办者原始出资和2017年8月31日之前投入的后续出资、已取得的合理回报以及办学效益等因素,民办学校所在地政府已出台相关规定或与民办学校有约定且仍具有法律效力的,从其规定(约定);否则,由民办学校所在地县级以上政府确定。

 

三是原有学校的财务清算问题。学校选择选择营利性学校,明确权属,补交税费,需要清算;选择非营利学校,终止时有个补偿奖励问题,也需要清算。

谁来清算,怎么清算,是个很头疼的问题,需要政策来明确。目前似乎只有浙江省财政厅会同省教育厅印发了《民办学校财务清算办法》,对民办学校财务清算的程序进行了规定。

 

四是原有学校选择营利性学校变更登记问题。选择营利性学校,先民政注销再工商登记,还是先工商登记后民政注销,理解不同,会导致现有学校不好操作。浙江省教育厅发布了《关于现有民办学校变更登记类型实施办法》,值得各地借鉴。

 

五是下一步非营利性学校的财务制度问题。营利非营利分类管理的核心问题,解决非营利之名,营利之实,是财务监管问题。已出台的省级文件大都提到了要建立财务管理制度,建立监管平台,加强财务监管;大部分没见到相关具体政策文件,只有浙江省财政厅会同省教育厅印发了《民办学校财务管理办法》;温州作为民办教育改革试验区,曾经出台过1+14的文件,其中有民办学校财务监管的文件。

 

六是产权不明晰办学不规范的历史遗留问题。各地在发展民办教育过程中存在一些政府国有资本甚至财政性经费参与举办民办学校的问题,导致部分学校产权不明晰,运行不规范,给下一步分类管理带来了很多难以处置的问题。

 

鉴于以上困难和问题,对民办学校分类管理要有合理预期,既要积极,又要稳妥。民办教育是教育,但民办教育的问题远非简单的教育问题,纵观我国民办教育发展及促进民办教育发展的政策变迁,非常艰难复杂。这次分类管理改革,涉及的法律法规问题很多,有些法律规定的纠缠在国家层面尚未理清;寄希望于省里的意见和政策完全解决分类管理问题,恐怕很难。省里制定出台意见和政策,也做到很艰难,很辛苦。

具体到各地方政府层面,具体到各学校,情况则更为复杂,各种利益群体,各种历史问题,各种现实矛盾,很多时候,一团乱麻。

总的说来,正确的路径,还是要积极支持,逐步规范,一要积极,二要稳妥,促进发展,推动健康发展。

 

(民教投)

 

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